Las agrupaciones de electores

Un ejemplo extremo de discriminación legal

Las agrupaciones de electores proliferaron sin límite durante las elecciones municipales de 2015 como una fórmula más ‘libertaria’ y horizontal que los jerarquizados y verticales partidos políticos. Sin embargo, no es oro todo lo que reluce y desde su creación han sufrido todo tipo de discriminaciones y limitaciones en el ámbito legislativo que las hacen ser muy poco competitivas en comparación con  los privilegiados partidos políticos.

 

En el sistema político y electoral español, el monopolio de la intermediación entre sociedad y Estado es de los partidos políticos[1] (sistema de partidos), con la excepción de las agrupaciones de electores. Incluso la propia Constitución Española reconoce la importancia decisiva de los partidos políticos y en su artículo 6 dice: “Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política”. Es curioso que la propia carta magna olvide y minusvalore nominalmente a otras formaciones políticas como las agrupaciones de electores y utilice el término “partidos políticos” sin ambages. Pero no solo la Constitución, toda la jurisprudencia existente reconoce que los partidos son un instrumento privilegiado de participación a pesar de no ser órganos del Estado o titulares del poder público –sentencias del Tribunal Constitucional (STC) 10/1983, 16/1983, 32/1985, 85/1986, 168/1989, 119/1990, 31/1993 y 48/2003–.

 

  1. DEFINICIÓN

Las agrupaciones de electores son un conjunto de ciudadanos que se asocia temporalmente con el único fin de presentar una candidatura a unas determinadas elecciones. Esa es la definición repetida hasta la saciedad en casi todos los textos analizados sobre esta cuestión. En esa definición ya se encuentran contenidos los dos aspectos principales que describen las características de este tipo de formaciones políticas: su temporalidad –circunscrita a una única legislatura – y su carácter electoral –no tienen existencia real (jurídica) fuera del ámbito de las elecciones –.

 

  1. LA CONSTITUCIÓN DE LAS AGRUPACIONES DE ELECTORES: EL ‘PROBLEMA’ DE LAS FIRMAS

Para constituir una agrupación de electores, lo primero que hay que hacer es un acta fundacional en donde figuren las firmas de los promotores. A diferencia de los partidos políticos (tres), en las agrupaciones de electores no existe un número mínimo de promotores. Una vez redactada y firmada el acta fundacional, los promotores deben ir a la Agencia Tributaria para obtener un NIF. Sin ese NIF no se podrían cumplir las reglas de ingresos y gastos que obliga la LOREG: Las agrupaciones de electores carecen de personalidad jurídica o, dicho de otra forma, “la personalidad jurídica de la agrupación de electores se entiende a los únicos efectos de promover una candidatura para un proceso electoral y actos subsiguientes, si bien, para el cumplimiento de la normativa electoral y en particular de las reglas sobre ingresos y gastos, han de instar de la correspondiente delegación de Hacienda la obtención del NIF”. Todo esto debe hacerse antes de la recogida de los avales.

 

Las agrupaciones de electores se constituyen formalmente con la presentación de las firmas de los electores avalistas ante la administración electoral después de su autenticación ante un fedatario público (art. 187.3 LOREG). Concretamente, la acreditación de la identidad de los firmantes ha de realizarse mediante acta notarial o por el Secretario de la Corporación municipal, quienes dan fe de la autenticidad de las firmas. Según STC 87/1999, de 25 de mayo, no es necesaria la comparecencia personal de los avalistas ante el fedatario. Ese era un hecho que hasta la sentencia citada, desaconsejaba la creación de una agrupación de electores. En muchos pueblos y ciudades resultaba materialmente imposible reunir a todos los avalistas físicamente ante el secretario del Ayuntamiento o ante el notario. Era una forma habitual en muchas circunscripciones de impedir la constitución de las agrupaciones de electores.

 

El número mínimo de firmas depende del tipo de elecciones y suele ser del 1% de los inscritos (tanto municipales como generales) en el censo electoral de la respectiva circunscripción electoral –con la excepción de las elecciones al Parlamento Europeo (15.000 firmas) y de los ayuntamientos de más de 5.000 habitantes –.En las elecciones autonómicas suele ser también del 1% de los inscritos pero depende de los estatutos o leyes de cada comunidad autónoma. Obviamente, no es lo mismo Cantabria (el 1% significa 4.700 firmas) que Catalunya (55.600 firmas). Lo mismo es aplicable a las generales.

Número de firmas por municipio (elecciones municipales) según la LOREG (art. 187.3)

    • En los municipios de menos de 5.000 habitantes no menos del 1% de los inscritos en el Censo, siempre que el número de firmantes sea más del doble que el de Concejales a elegir.
    • En los comprendidos entre 5.001 y 10.000 habitantes al menos 100 firmas.
    • En los comprendidos entre 10.001 y 50.000 habitantes al menos 500 firmas.
    • En los comprendidos entre 50.001 y 150.000 habitantes al menos 500 firmas.
    • En los comprendidos entre 150.001 y 300.000 habitantes al menos 3000 firmas.
    • En los comprendidos entre 300.001 y 1.000.000 de habitantes al menos 5.000 firmas.

    En los demás casos al menos 8.000 firmas.

Precisamente, el número de firmas a recoger es uno de los aspectos que pueden hacer que se opte por otras fórmulas como los partidos políticos. Por ejemplo, crear una agrupación de electores en un municipio como Limpias (Cantabria, 1.813 habitantes) es muy fácil ya que se necesitan únicamente 19 firmas. Pero constituir una agrupación de electores en Santander (172.856 habitantes) requiere una infraestructura relativamente importante para conseguir las 3.000 firmas que obliga la ley –y no digamos en ciudades como Barcelona o Madrid, por ejemplo (8.000 firmas) –. No tanto por el hecho en sí mismo, sino por el coste de oportunidad que se produce. Durante la precampaña todo el colectivo tendrá que dedicarse a recoger las firmas, dejando de lado otro tipo de actividades muy importantes de precampaña y campaña (administrativas, elaboración del programa, propaganda, medios de comunicación, reuniones políticas, etc.). En cualquier caso, para un colectivo asentado la recogida de firmas no sólo no es un problema sino que puede ser un incentivo o un acicate ya que de esa forma se llega directamente a mucha gente que de otra manera nunca se hubiera contactado. Además de ser la mejor campaña electoral que se puede hacer. A veces, sólo con las firmas de los avalistas se asegura la representación en el Ayuntamiento –en el caso de que los firmantes sean también votantes, claro está –.

 

  1. LOS MOTIVOS PARA ELEGIR LAS AGRUPACIONES DE ELECTORES

Los ciudadanos que prefieren las agrupaciones de electores lo hacen por varios motivos. Por un lado, la ‘mala prensa’, totalmente merecida, de los partidos políticos, excesivamente jerarquizados, burocratizados y verticales. Por otro, el entramado legal para registrar un partido político parece a priori algo mucho más complicado que la constitución de una agrupación de electores. Para crear una agrupación de electores ‘basta’ con recoger las firmas necesarias que obliga la ley electoral, que puede ser costoso –en algunos casos – pero no complejo.

 

En 2015, además, se sumó la estrategia de Podemos. Este partido, fundado un año antes, decidió en su asamblea constituyente (Vista Alegre I) no presentarse a las elecciones municipales de 2015. Sin embargo, en sus resoluciones apostaban por las llamadas candidaturas de unidad popular bajo la forma de agrupación de electores. Si bien, en algunos casos, más o menos excepcionales, apoyaron partidos instrumentales (Barcelona, Madrid, Zaragoza, etc.). En el documento titulado Sobre la participación en las candidaturas municipales de unidad popular, aprobado por el Consejo Ciudadano de Podemos el 21 de febrero de 2015, se decía lo siguiente:

“[…] La agrupación de electores es, en muchos sentidos, la fórmula participativa más coherente con el sentido de la mayoría de las candidaturas de unidad popular que se están constituyendo en nuestro país. Aunque no sea posible establecer un único criterio vinculante para toda la casuística que convive en lo local, la agrupación de electores constituye la estructura organizativa más adecuada a los rasgos comunes del actual movimiento municipalista”.

“Las agrupaciones de electores están diseñadas para la participación concreta en un único proceso electoral y para una única circunscripción electoral. La Ley Orgánica de Régimen Electoral recoge la figura de la agrupación de electores con los mismos efectos de participación electoral, régimen jurídico y financiación que el resto de candidaturas, si bien se constituyen única y exclusivamente para cada proceso electoral y su existencia se circunscribe al ámbito electoral en el que se presentan, sin que quepa candidatura colectiva a varias circunscripciones ni coalición de agrupaciones de electores o agrupaciones y partidos”.

En un primer momento, la decisión del bisoño partido fue considerada como una gran decepción por muchos militantes y votantes. Con el paso del tiempo, se ha convertido en algo más. Quizás, el mayor error cometido por la cúpula dirigente del partido desde su nacimiento y que se encuentra muy unido a otro enorme desacierto: la restricción drástica de la influencia de los círculos –o directamente, la desaparición de la mayoría de ellos –. Sin base militante, un partido como Podemos no puede aspirar seriamente a tomar el poder.

 

Pero volvamos al contenido de la decisión. Como fácilmente intuirá el lector, la parte en negrita del segundo párrafo transcrito del documento referido es completamente falsa –algo que comprobaremos con profusión en las próximas páginas –. ¿Mintieron los dirigentes de Podemos en el año 2015 o simplemente mostraron su ignorancia en materia de legislación electoral? Puede resultar difícil contestar a esa pregunta. Probablemente, pueden haber sido ambas cosas. Pero esa no es la pregunta más importante que se puede hacer sobre la estrategia de Podemos en las elecciones municipales de 2015. La cuestión más relevante es: ¿por qué Podemos apoyó el modelo de agrupaciones de electores en 2015? La respuesta es sencilla. Las agrupaciones de electores tienen una vida limitada y desaparecen después de cada proceso electoral. Por tanto, esas agrupaciones de electores creadas en 2015, por las propias limitaciones de este tipo de formaciones políticas, no podrían competir con Podemos en futuros comicios electorales (2019, por ejemplo) o, por lo menos, tendrían muchas limitaciones para hacerlo. Otra cosa son los partidos instrumentales, creados también en 2015, que, una vez asentados, sí que podrían hacerlo, ya sea directamente o de forma agrupada.

 

  1. COMPARANDO LAS AGRUPACIONES DE ELECTORES CON LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Las agrupaciones de electores vienen reguladas por la Ley Orgánica 5/1985 de Régimen Electoral General (LOREG) y, en particular, por los artículos 44, 46 y 187 de dicha normativa. Este es un aspecto muy reseñable ya que las agrupaciones de electores no tienen normativa específica y se regula principalmente con lo establecido en la LOREGy ese hecho explica muchas cosas . Al contrario, los partidos políticos sí que tienen una regulación específica: La Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos (LOPP) y la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos (LOFPP). Aunque esta última normativa también se aplica a las agrupaciones de electores –no así en el caso de la LOPP –. De hecho, el artículo 1 de la LOFPP dice: “La financiación de los partidos políticos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores se ajustará a lo dispuesto en la presente Ley Orgánica”. Y en el mismo precepto se indica que la expresión “partido político” se aplicará al conjunto de entidades mencionadas.

 

A priori, la comparación con los partidos políticos resulta beneficiosa para las agrupaciones de electores. Los partidos son pura burocracia, necesitan una estructura orgánica mínima, un régimen disciplinario, unos cada vez más complejos estatutos, amén de unos requisitos económicos y unas obligaciones formales –como el registro – con el Ministerio del Interior (MIR) que las agrupaciones no requieren.

 

A diferencia de los partidos, las agrupaciones de electores no tienen órganos de representación o estructura interna de ningún tipo, tampoco tienen régimen disciplinario ni estatutos y no tienen ninguna obligación con el MIR (por ejemplo, no hay registro de agrupaciones de electores).

 

La diferente naturaleza de los partidos y las agrupaciones de electores se encuentra bien condensada en el Fundamento Jurídico 24 de la STC 85/2003, de 8 de mayo, donde se dice lo siguiente: “Partidos políticos y agrupaciones de electores no son realidades equivalentes; ni siquiera equiparables. Unos y otras son instrumento de participación política. Pero el primero lo es de la participación política de ciudadanos que les son ajenos, en tanto que éstas lo son de los individuos que las constituyen, es decir, de los ciudadanos que se agrupan para ejercer su propio derecho de sufragio pasivo. Esta última circunstancia sólo se da en los partidos respecto de quienes son sus promotores o dirigentes; si se quiere, incluso, respecto de sus afiliados. En las agrupaciones, en cambio, es exclusiva de quienes las crean, y precisamente para ello son creadas, agotándose con la convocatoria electoral para la que se crearon. No tienen, pues, la vocación de permanencia de un partido”.

 

Además de todas estas cuestiones, hay una serie de casos especiales de discriminación de las agrupaciones de electores que ejemplifican el diferente trato en comparación con los partidos políticos. Así, se cercenaría la posibilidad de que las agrupaciones de electores pudieran ejercer en algún momento una competencia real con los partidos políticos. Y de esta forma, entre otras, se refuerza el monopolio de los partidos políticos en materia electoral e institucional.

 

4.1. Las diputaciones

Las diputaciones provinciales son los órganos de gobierno de las provincias. Las diputaciones revisten gran importancia ya que suministran servicios (agua, basura, cobro de impuestos, bomberos, administración electrónica, contratación centralizada, etc.) a los pequeños municipios que por sí mismos no podrían prestarlos. Asimismo reparten fondos estatales para arreglar caminos, carreteras y otras infraestructuras. También cooperan con los municipios mediante aportaciones económicas a través de los planes provinciales. Y, de igual manera, aportan asistencia jurídica, económica y técnica a todos los municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión.

Las competencias de las diputaciones provinciales se encuentran reguladas por la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local (artículos 36 y 37).

 

Existen 41 diputaciones provinciales en España. De ellas, 38 son de régimen común y tres de régimen foral (provincias vascas). Además existen siete cabildos (Islas Canarias) y cuatro consells insulars (Baleares) que ejercen las mismas funciones que las diputaciones. Las CCAA uniprovinciales tienen asumidas también las competencias de las diputaciones.

 

Las diputaciones provinciales son órganos de elección indirecta, con la excepción de las Juntas Generales de Araba/Álava, Gipuzkoa y Bizcaia –cuyos representantes son elegidos directamente por la ciudadanía –. La composición de su pleno se realiza en primer lugar tomando los votos de las formaciones políticas (partidos, coaliciones, federaciones de partidos y agrupaciones de electores) que han obtenido representación (1 concejal) en los ayuntamientos de cada partido judicial. Una vez hecho esto, los concejales electos de cada formación política eligen los diputados provinciales que tienen asignados.

 

Las agrupaciones de electores sufren muchas limitaciones para poder incorporar electos a sus diputaciones. De hecho, acceden a las diputaciones en muy pocos casos: sólo en los partidos judiciales donde existe una ciudad de gran población y donde una agrupación de electores haya obtenido buenos resultados.

 

El legislador bloqueó en su momento la posibilidad de que muchas agrupaciones de electores puedan acceder a las diputaciones mediante tres limitaciones directas:

  • En las elecciones municipales no pueden constituirse agrupaciones de electores cuyo ámbito corresponda al de un partido judicial. En realidad, las agrupaciones de electores no pueden constituirse en las elecciones municipales para un ámbito diferente del municipal.
  • A diferencia de los partidos políticos, no se permiten las coaliciones electorales de agrupaciones de electores ni de éstas con partidos políticos. Ni, por supuesto, se permiten las federaciones o confederaciones de agrupaciones de electores.
  • Cada una de las agrupaciones de electores municipales se considera de forma independiente en cada partido judicial (art. 205 LOREG). Por ello, no es posible agrupar los votos obtenidos por distintas agrupaciones de electores que hubieran presentado candidaturas en distintos municipios del mismo partido judicial, a los efectos de la designación de los diputados provinciales.

 

4.2. Las subvenciones electorales

Las agrupaciones electorales en las elecciones municipales tienen subvenciones por gastos electorales (art. 193 LOREG apartado 1) pero no disponen de la subvención suplementaria del apartado 3. Y tampoco pueden disponer de adelantos de subvenciones.

 

Según el art. 193.1 LOREG, el Estado subvenciona los gastos electorales con 270,90 euros por cada Concejal electo (a) y 0,54 euros por cada uno de los votos obtenidos por cada candidatura, siempre que uno de cuyos miembros, al menos, hubiera sido proclamado concejal (b). Esta subvención se aplica para todas las formaciones políticas.

 

Ahora bien, el apartado 3 del artículo 193 LOREG establece que el Estado subvencionará los gastos electorales originados por el envío directo y personal a los electores de sobres y papeletas electorales o de propaganda y publicidad electoral (el mailing). Concretamente, se abonarán 0,22 euros por elector en cada una de las circunscripciones en las que haya obtenido representación en las corporaciones locales de que se trate, siempre que la candidatura de referencia hubiese presentado listas en el 50% de los municipios de más de 10.000 habitantes de la provincia correspondiente y haya obtenido, al menos, representación en el 50% de los mismos. Por ejemplo, en Cantabria hay 10 municipios de más de 10.000 habitantes (Torrelavega, Camargo, Castro Urdiales, Santander, Piélagos, El Astillero, Laredo, Santoña, Los Corrales y Santa Cruz de Bezana). Con presentar y obtener representación en Santander, Torrelavega, Camargo, Castro-Urdiales y Laredo sería suficiente para conseguir dicha subvención.

 

Obviamente, como las agrupaciones de electores no pueden agruparse o federarse, no pueden optar a la subvención del mailing (apartado 3 del artículo 193). Y, por último, tampoco pueden disfrutar de los adelantos de las subvenciones a los gastos electorales previstos en el artículo 127bis debido a que las agrupaciones de electores tienen una duración limitada a una única legislatura.

 

4.3. El límite de los gastos electorales

Para las elecciones municipales, el límite de los gastos electorales será el que resulte de multiplicar por 0,11 euros el número de habitantes correspondientes a las poblaciones de derecho de las circunscripciones donde presente sus candidaturas cada formación política (apartado 2 del artículo 193 LOREG). Por ejemplo, en el municipio cántabro de Villacarriedo (1.626 habitantes), el límite estaría en 178,86 euros; o en Laredo (11.446 habitantes), el límite estaría en 1.259,06 euros. Pero existe una excepción: aquellos – partidos, obviamente – que concurran a las elecciones en, al menos, el 50% de los municipios de cada provincia, podrán gastar, además, otros 150.301,11 euros por cada una de las provincias en las que cumplan la referida condición.

Por si no fuera suficiente, los gastos que figuran en el apartado 3 (letra b) del artículo 193 LOREG (mailing) tampoco se incluyen en el límite de gastos en el caso de que la formación política (partido, coalición o federación de partidos) hubiera presentado listas en el 50% de los municipios de más de 10.000 habitantes (y obtenido representación) de la provincia correspondiente.

 

Increíble pero cierto. En un ayuntamiento pequeño, una agrupación de electores o un partido local no podrían gastar aproximadamente más de 200 euros en la campaña electoral. A no ser que te presentes en las listas de un partido político de ámbito provincial, autonómico o estatal, donde podrás gastar miles de euros más en virtud de la caja común de gasto provincial. Y si has obtenido representación en la mitad de las poblaciones mayores de 10.000 habitantes de la provincia correspondiente, los gastos del mailing no se incluirán en ese límite. Es decir, más pasta a gastar. Es obvio que la limitación es mucho mayor para una agrupación de electores que para un partido local, ya que las agrupaciones de electores no pueden agruparse (coaligarse o federarse) en el ámbito supramunicipal mientras los partidos en teoría sí; y las agrupaciones de electores tampoco pueden presentarse en más de un municipio.

 

De hecho, esta limitación provocó que muchas agrupaciones de electores con derecho a subvención, sobrepasaran el límite impuesto (art. 127 LOREG) y que, por tanto, el Tribunal de Cuentas anunciara sanciones. En muchos casos no se ha resuelto el expediente, pero en aquellos que sí, se ha hecho favorablemente por la falta de personalidad jurídica de las agrupaciones de electores –o la extinción de la misma una vez celebradas las elecciones –, en virtud de la Sentencia del Tribunal Constitucional STC 16/1983, de 16 de marzo de 1983, que luego veremos.

 

4.4. Juntas Electorales y Publicidad electoral

En teoría, las agrupaciones de electores podrían tener representación en el Congreso de los diputados. Sin embargo, en la práctica, como veremos, es imposible. Ese hecho impide la posibilidad de proponer alguno de los cinco vocales de partidos que permite el artículo 9 de la LOREG. Además, las agrupaciones de electores no tienen derecho a tener representación (representante general) en la Junta Electoral Central para las elecciones municipales. En teoría, para las generales o para las europeas sí lo tendrían –aunque en la práctica sea inviable –.

Esa falta de representación condiciona muchos aspectos y, en particular, los espacios de publicidad gratuitos. Por si no fuera suficiente, según el artículo 64 LOREG, las agrupaciones de electores no tienen derecho al tiempo gratuito de propaganda electoral en los medios de titularidad pública (entre 10 y 45 minutos); como sí tienen los partidos, coaliciones y federaciones de partidos. Aunque si se federan –único caso donde se permite – tendrán derecho a unos escasos 10 minutos a repartir entre todas ellas. Para conseguirlo, esas agrupaciones de electores deberán estar presentes en más del 75% de las circunscripciones comprendidas en el ámbito de difusión o de programación del medio correspondiente (apartado 4 del artículo 64 LOREG). Algo imposible o muy improbable en la práctica.

 

4.5. La personalidad jurídica

Más allá de esos casos, donde se expresa con mayor claridad la distinta naturaleza de los partidos políticos y las agrupaciones de electores es en la personalidad jurídica o, mejor dicho, en el de su adquisición y pérdida. Así, en el apartado 4 del artículo 3 de la LOPP se expresa lo siguiente: “Los partidos políticos adquieren personalidad jurídica por la inscripción en el Registro de Partidos Políticos”. Mientras las agrupaciones de electores la adquieren mediante su constitución en la forma legalmente prevista del artículo 187.3 LOREG [2]. Por tanto, las agrupaciones de electores adquieren la personalidad jurídica cuando presentan los avales en la Administración Electoral y ésta se extingue después de la proclamación de los electos. La falta o extinción de la personalidad jurídica produce efectos de toda índole. La mayoría son perjudiciales pero también existen excepciones: por ejemplo, evitar las sanciones del Tribunal de Cuentas.

 

[1] Aquí nos referimos también a las federaciones de partidos y a las coaliciones electorales de partidos, lo cual viene a ser lo mismo en la práctica.

[2] Contenido procedente de varias propuestas de resolución en procedimientos de sanción incoados en 2017 a formaciones políticas del norte de España por parte del Tribunal de Cuentas.

 

  1. LOS VACÍOS LEGALES Y LAS CONTRADICCIONES JURÍDICAS

Como decíamos en un epígrafe anterior, las agrupaciones de electores se regulan principalmente por la ley electoral (LOREG). No tienen existencia fuera de la LOREG desde un punto de vista jurídico. Por ello, entre otras causas, las agrupaciones de electores se constituyen única y exclusivamente para cada proceso electoral concreto. No tienen vocación de permanencia. Sin embargo, las agrupaciones de electores también deben cumplir con las obligaciones legales que establece la LOFPP. Lo cual es una contradicción y un vacío legal que puede generar  imprevisibles consecuencias.

 

Las agrupaciones de electores quedan formalmente constituidas con la presentación de los avales y la candidatura ante la Administración electoral, no necesitando ser registradas como asociación o como partido. No existe un registro público de agrupaciones de electores que otorgue protección a su denominación o símbolo frente a terceros. Por ejemplo, la denominación “Asón en Común” (agrupación de electores de Limpias, Cantabria) o “Sí Se Puede Laredo” (agrupación de electores de Laredo, Cantabria) podrá ser utilizada por cualquier otro grupo sin requerir ningún tipo de autorización de los anteriores promotores. Pudiera existir algún tipo de derecho si se registra la marca en la oficina de marcas y patentes, pero estará circunscrita a cuestiones de índole exclusivamente económica. En realidad, la única forma de preservar la marca para su uso político es registrarse como partido político. De hecho, “en caso de coincidencia de la denominación de una agrupación de electores y de un partido, se otorgará preferencia al partido y las personas que promueven la constitución de una agrupación de electores tienen el deber de comprobar que la denominación que pretenden adoptar no coincide con la de una entidad política inscrita o que no es de una similitud tan grande que pueda inducir a confusión”. En la práctica, el conflicto legal se produce cuando esa entidad inscrita decide presentarse en la misma circunscripción.

Cada candidatura propuesta por una agrupación de electores es independiente de cualquier otra y su ámbito ha de ser el de la circunscripción electoral correspondiente[1]. Este hecho tiene mucha relevancia por la imposibilidad de agruparse o federarse fuera del ámbito de la circunscripción electoral correspondiente, pero también en cuanto a la denominación. Por ejemplo, las agrupaciones de electores “Asón en Común”, de Limpias, y “Asón en Común”, de Ramales, no tienen ningún tipo de vínculo y ninguna de ellas solicitó autorización para el uso del nombre a la otra.

 

También habíamos comentado al principio que las agrupaciones de electores no tienen órganos, ni afiliados, ni estatutos ni obligaciones legales ante el MIR. Al carecer de órganos legalmente, las asambleas de las agrupaciones de electores que se celebren no tienen ningún valor desde el punto de vista jurídico.

 

Los responsables legales (representante de la candidatura y administrador electoral) de las agrupaciones de electores, nombrados por los promotores, ante la administración electoral tienen unas funciones y competencias referidas única y exclusivamente a los procesos electorales. Aunque los administradores electorales –responsables de la contabilidad electoral – deben continuar para cobrar las subvenciones, entre otras obligaciones derivadas de los resultados electorales. En los partidos políticos existe la figura del representante legal, que es un cargo estable y que suele ser ocupado por la persona que ostenta la secretaría general o la coordinación del partido; y que se formaliza mediante acta notarial y registro en el MIR. Este representante legal es quien nombra a los representantes electorales y administradores ante las juntas competentes. A diferencia de los partidos, las agrupaciones de electores no tienen representante legal como tal aunque los promotores ejercen esas funciones en la práctica. Y no debería existir impedimento para que se levante acta notarial del acta fundacional de una agrupación de electores. Ante las limitaciones enormes de las agrupaciones de electores que hemos descrito, esas funciones se circunscriben a cuestiones de índole económica.

 

El problema es que al no existir órganos de ningún tipo, las agrupaciones de electores podrían estar condicionadas por la conducta o las eventualidades que sufran los promotores de las mismas. En caso de ausencia, enfermedad o fallecimiento de alguno o de todos los promotores, los problemas para el mantenimiento de la agrupación de electores y para su sustitución, en su caso, entrañarían algunos riesgos de no haberlos previsto mediante los apoderamientos oportunos –por ejemplo, interventores o responsables económicos –. Por eso, para evitar esos inconvenientes, los miembros de muchas agrupaciones de electores han creado asociaciones de forma paralela o directamente han fundado partidos políticos con una denominación similar.

 

5.1. La contabilidad de las agrupaciones de electores: un expediente X

Las agrupaciones de electores –es decir, los promotores de éstas – eligen un administrador electoral (art. 121 y 192.3 LOREG) ante la Junta Electoral Provincial, que es responsable de sus ingresos y gastos, así como de su contabilidad. Este administrador se ocupa de abrir la/s cuenta/s bancaria/s (art. 124 LOREG) para la recaudación de fondos en cada proceso electoral. Una vez terminadas las elecciones, no se podrá utilizar dicha cuenta salvo para el pago en los noventa días siguientes de los gastos electorales contraídos con anterioridad (art. 125 LOREG). Es decir, dicha/s cuenta/s no pueden utilizarse con fines distintos de los electorales. Además de incumplir el art. 125, en caso de ingresar fondos procedentes de los grupos municipales o de la administración municipal directamente, estarían incumpliendo el art. 128 LOREG sobre financiación electoral.

 

Pero es obvio que las agrupaciones de electores sí que tienen presencia real y permanecen en algunos aspectos, referidos a cuestiones exclusivamente económicas. La agrupación de electores puede seguir utilizando el NIF que los promotores crearon en su momento en Hacienda. De otra forma, no podrían ser fiscalizadas por el Tribunal de Cuentas. De hecho, además de la LOFPP, en el Plan de contabilidad adaptado a formaciones políticas, acordado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en su reunión de 26 de septiembre de 2013, se expresa claramente que el término “formación política” comprende también a las agrupaciones de electores.

 

Gracias a ese NIF se pueden gestionar recursos, facturar gastos, recibir ingresos, contratar personal y abrir cuentas bancarias. En cuanto a las cuentas bancarias, en teoría y según las directrices del plan de contabilidad, obliga a abrir tres cuentas: cuotas, donaciones y cuenta general de gastos. Aunque es dudosa la necesidad de una cuenta para cuotas al no existir afiliados –sólo en el caso de los promotores podría existir dicha circunstancia y siempre que tenga un carácter voluntario –. Tampoco está claro lo de las donaciones. Todo es muy dudoso ya que no existe una normativa que lo aclare.

 

  1. LOS CONCEJALES Y LOS GRUPOS MUNICIPALES

El artículo 73.3 de la Ley 7/1985 reguladora de bases de régimen local, establece que tendrán la consideración de no adscritos, los miembros de las corporaciones locales “que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia”. Añadiéndose al final del artículo un párrafo que aparentemente lo completa: “Cuando la mayoría de los concejales de un grupo político municipal abandonen la formación política que presentó la candidatura por la que concurrieron a las elecciones o sean expulsados de la misma, serán los concejales que permanezcan en la citada formación política los legítimos integrantes de dicho grupo político a todos los efectos. En cualquier caso, el secretario de la corporación podrá dirigirse al representante legal de la formación política que presentó la correspondiente candidatura a efectos de que notifique la acreditación de las circunstancias señaladas”.

 

Aquí el legislador no concretó a qué clase de formación política se refería. Por tanto, es aplicable en términos generales a los partidos, federaciones de partidos, coaliciones y también a las agrupaciones de electores. Y así, de hecho, se ha especificado en los desarrollos reglamentarios de muchos territorios. Sólo se precisa que no será de aplicación para las coaliciones electorales “cuando alguno de los partidos políticos que la integren decida abandonarla”.

 

No existen problemas de interpretación en el caso de abandono de la formación política y/o del grupo municipal. Las dificultades surgen en los casos de expulsión de la formación política y del grupo municipal. Por tanto, habría que sopesar en primer lugar cómo cada uno de los tipos de formación política puede expulsar a los cargos electos –en particular, de las agrupaciones de electores –. Y en ese sentido, habría que valorar si el cargo electo es afiliado o no a la formación política. Y en segundo lugar, cómo los grupos municipales pueden expulsar a sus miembros, teniendo en cuenta las dos variables anteriores (tipo de formación política y adscripción a la formación política).

6.1. La expulsión de la formación política

En 2015, el Ayuntamiento de Cubelles (Barcelona) dirigió diversas consultas a la JEC en relación con la expulsión de concejales de las agrupaciones de electores, sobre su consideración como concejales no adscritos y el mantenimiento de grupo municipal. Concretamente, la consulta trataba de la expulsión de los dos concejales de la agrupación Cubelles Sí es Pot (Cubelles Sí Se Puede) por parte de la asamblea de dicho colectivo.

 

El acuerdo número 448/2015 de la Junta Electoral Central de 29/10/2015, cuyo nº expediente es 354/279, fue el siguiente: “El Tribunal Constitucional en su Sentencia 16/1983, de 10 de marzo, puso de relieve que “por su propio carácter (las agrupaciones de electores) tienen la vida constreñida al concreto proceso electoral, sin que se genere una asociación política, cuyo órgano de representación decisión se traslada a los integrantes de la candidatura presentada por los electores”. En este sentido, la Junta Electoral Central ha señalado en numerosas ocasiones que las agrupaciones de electores se constituyen, única y exclusivamente, para cada proceso electoral concreto (Ac. 26 de noviembre de 1990, 13 y 30 de septiembre de 1999 y 16 de febrero de 2006, entre otros) de manera que, en el caso que nos ocupa, una vez extinguida la agrupación de electores carecen de trascendencia jurídica las decisiones que presumiblemente adopten sus órganos de gobierno. Asimismo, la Junta Electoral Central tiene reiteradamente declarado que los asuntos referidos a la creación, disolución y denominación de los grupos municipales, así como la adscripción o exclusión de concejales de los mismos, son cuestiones de régimen local y no electoral que, por consiguiente, no son competencia de la Junta Electoral Central”. El Ayuntamiento de Cubelles, después de la recepción del acuerdo de la JEC, decidió mantener a los concejales en el grupo municipal; lo cual puede comprobarse en la web de dicho ayuntamiento.

 

De hecho, esta ha sido la decisión tomada en todas las corporaciones cuando se ha producido la ‘expulsión’ de concejales elegidos en candidaturas de agrupaciones de electores. Lo cual contrasta con la situación de aquellos ediles elegidos en candidaturas vinculadas a partidos políticos que, al ser expulsados de éstos, adquieren automáticamente la condición de no adscritos en virtud del artículo 73.3 de la Ley de Bases –aunque siempre hay matices y hay casos para todo –.

En términos generales, el artículo 14[2] de la Constitución Española (CE) y, sobre todo, el artículo 23.2[3] CE expresan el derecho de igualdad en el acceso a los cargos públicos representativos, y en el ejercicio de tales cargos. Aunque la jurisprudencia –por ejemplo, STC 246/2012 – establece que el núcleo esencial de la función representativa no se encuentra afectada en los concejales no adscritos si se cumplen determinados criterios, la desigualdad vetada por la Constitución sí que podría ser apreciada en el trato diferencial que supone para los cargos públicos haber sido elegidos en la candidatura de un partido o en la de una agrupación de electores. No se valora aquí si la expulsión del partido o del grupo municipal se ha llevado a cabo con suficientes garantías. Lo que afecta al derecho de igualdad, consagrado en la Constitución, es que mientras los cargos electos de las agrupaciones de electores son libres para permanecer o no en un grupo municipal, los cargos electos de candidaturas vinculadas a partidos de los que son afiliados, no lo son o, al menos, no lo son completamente.

 

En el caso de la expulsión de los partidos políticos, de las federaciones de partidos y de las coaliciones, la situación es relativamente clara. Siempre que se respeten una serie de garantías, dichas formaciones políticas pueden expulsar a sus afiliados o a los afiliados de los partidos federados (si persiste la federación) o coaligados (si persiste la coalición), sean o no sean cargos públicos, si éstos cometen faltas graves.

 

En las agrupaciones de electores todo es completamente diferente. Las agrupaciones de electores, como hemos dicho, se constituyen, única y exclusivamente, para cada proceso electoral concreto y, por tanto, carecen de trascendencia jurídica las decisiones tomadas después de la celebración de las elecciones. Las agrupaciones de electores NO PUEDEN EXPULSAR a sus miembros, sean o no cargos públicos. Diferentes acuerdos de la Junta Electoral Central lo confirman (26 de noviembre de 1990, 13 y 30 de septiembre de 1999, 16 de febrero de 2006 y el ya referido del 29 de octubre de 2015) y, sobre todo, la STC 16/1983. Dicha sentencia, además de lo comentado más arriba, establece que los partidos políticos son personas jurídicas dotadas de una compleja estructura, organización y funcionamiento, en tanto que las agrupaciones de electores no tienen más estructura y organización que la de las candidaturas que instrumentan y su funcionamiento se reduce al necesario para su presentación”. Es decir, las agrupaciones de electores no son asociaciones de tipo alguno y, por ello, no tienen afiliados. Los candidatos de una lista electoral formada por una agrupación de electores son todos INDEPENDIENTES. Los candidatos pueden ser firmantes de la agrupación de electores pero ser candidatos o ser firmantes no les confiere ningún derecho una vez celebradas las elecciones, más allá de lo que afecta a la posible sustitución de un concejal por el siguiente de la lista.

Y es ahí, en el caso de las agrupaciones de electores, donde existen dificultades para interpretar el 73.3 sin contravenir los artículos 14 y 23.2 CE, referidos a la igualdad y a la igualdad de acceso al cargo público. En un reciente dictamen del Consejo Consultivo del Principado de Asturias (número 292/2016), en sesión celebrada el pasado 7 de diciembre de 2016, se propone una solución a la controversia jurídica no exenta de polémica en cualquier caso. Concretamente, el dictamen dice: “En definitiva, este Consejo Consultivo considera que el artículo 73.3 de la LRBRL, interpretado conforme a la jurisprudencia constitucional y los acuerdos de la Junta Electoral Central citados, excluye la posibilidad de que los concejales elegidos en una lista presentada por una agrupación de electores puedan ser expulsados, con consecuencias jurídicas directas sobre la composición del grupo municipal, de tal ‘formación electoral’ –lógicamente dejando al margen la posible renuncia del concejal, que no se cuestiona –, lo que sí sucedería si el concejal hubiese sido elegido en una lista presentada por una ‘formación política’; categoría que a estos efectos solo pueden ser los partidos políticos, federaciones y coaliciones de partidos políticos, en cuyo caso, como dispone el artículo 73.3 de la LRBRL, in fine, ‘serán los concejales que permanezcan en la citada formación política los legítimos integrantes de dicho grupo político a todos los efectos”. Es decir, el dictamen propone que a los efectos del 73.3 LRBRL se excluya a las agrupaciones de electores de la categoría “formaciones políticas”. Esa interpretación es muy dudosa constitucionalmente, ya que en ninguna norma se expresa esa particular diferenciación –ver LOREG – y los desarrollos reglamentarios del 73.3 consideran que las agrupaciones de electores son formaciones políticas. Por ejemplo, la LEY 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana (art. 134).

 

6.2. La expulsión del grupo municipal

Una vez celebradas las elecciones y elegidos los cargos públicos, las listas de candidatos, sean del tipo que sean –incluyendo a las agrupaciones de electores, claro está –, dejan de tener vigencia desde cualquier punto de vista, ya sea jurídico o fáctico.

 

Los grupos municipales tienen autonomía en el plano jurídico, político y económico. Por ello, hay una vía directa para la expulsión del grupo municipal. Es decir, el propio grupo municipal puede expulsar a un miembro de su grupo, siempre y cuando haya una serie de garantías. Obviamente, para que pueda hacerse debe existir una mayoría suficiente y debe haber más de dos concejales en el grupo municipal. Dicha expulsión se hará efectiva a través de una dación en cuenta en el pleno municipal. La vía directa es aplicable a todo tipo de formación política (partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones de electores). Sin embargo, la formación política, a través de su representante legal, podrá ejercer las prerrogativas que le confiere el 73.3 (a excepción de las agrupaciones de electores) si existe alguna duda al respecto. Esa posibilidad podría complicar la resolución de la expulsión. Por ejemplo, el partido político en teoría podría bloquear la expulsión a pesar de que haya acuerdo suficiente (mayoría) en el grupo municipal.

 

A excepción de las agrupaciones de electores, la expulsión del grupo municipal también puede producirse por la vía indirecta del 73.3. En ese caso, si se cumplen las debidas garantías, la expulsión de la formación política puede implicar automáticamente la expulsión del grupo municipal. Los secretarios de las corporaciones suelen “lavarse las manos” y establecer la expulsión aunque no se hayan cumplido las garantías mínimas en sentido alguno. Incluso, muchos secretarios obedecen las directrices del equipo de gobierno, si la expulsión beneficia al partido gobernante. Todo esto siempre se produce en aquellos casos, que suelen ser la mayoría, en que el cargo era afiliado de la formación política. Sin embargo, en el caso de cargos públicos independientes, la situación es más compleja y mucho más difícil su aplicación, por no decir imposible jurídicamente sin atender a otras variables. En particular, porque los partidos políticos no pueden expulsar a aquellos cargos públicos que sean independientes (no afiliados). Sería un contrasentido.

La inclusión del artículo 73.3 LRBRL, primero mediante la Ley 11/1999[4] y después con la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, incorpora por primera vez en la ley de bases la regulación de algunos aspectos de los grupos políticos municipales; en particular, lo que atañe a las dotaciones económicas (Ley 11/1999) y a la figura del “no adscrito” (ley 57/2003). Hasta esas reformas, los grupos municipales sólo eran mencionados de forma genérica en los artículos 20.3 (derecho de los grupos políticos a participar en los órganos de la corporación) y 116 (la Comisión Especial de Cuentas de la Entidad local estará constituida por miembros de los distintos grupos políticos). De hecho, era el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), en sus artículos 23 a 29, donde se encontraba regulado el funcionamiento de los grupos políticos municipales. El ROF, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, sigue vigente y no ha sido reformado desde su publicación, el 22 de diciembre de 1986. Por ello, aunque la reforma de 2003 favorece en alguna medida una mayor correspondencia entre formación política (partido) y grupo municipal en la cuestión reseñada, la autonomía de los grupos municipales se mantiene intacta en sus aspectos más básicos. Y si nos atenemos a las agrupaciones de electores, la independencia sigue siendo absoluta.

 

De hecho, el vínculo jurídico entre los concejales o el grupo municipal con la agrupación de electores es inexistente. Y, a efectos prácticos, sólo puede ser unidireccional o en un solo sentido desde los concejales o desde el grupo municipal. Por ejemplo, si los concejales acatan las decisiones de la asamblea de la agrupación de electores, aunque ésta no posea ninguna prerrogativa ni los concejales ninguna obligación desde el punto de vista jurídico. Y ese acatamiento tendrá en cualquier caso un carácter voluntario que nunca gozará de efectos jurídicos.

 

La posibilidad de expulsar a un concejal del grupo municipal por parte de la agrupación de la que forma parte por motivos políticos, éticos o ideológicos debería ser un derecho básico –siempre y cuando se lleve a cabo con las debidas garantías –. Aunque el derecho de revocación del cargo público está prohibido por la Constitución, el artículo 73.3 permite hasta cierto punto una remoción de algunos derechos –aquellos que no forman parte del núcleo esencial de la función representativa – que van unidos a la pertenencia al grupo municipal. Ese derecho debería aplicarse con mucho más sentido a las agrupaciones de electores, formaciones políticas mucho más cercanas al ciudadano que los partidos políticos. Sin embargo, ocurre lo contrario.

 

La independencia absoluta de los concejales respecto a sus agrupaciones de electores es el ejemplo más revelador de la discriminación de la que los legisladores y jueces han abusado desde siempre con objeto de evitar la competencia con los partidos políticos. Legisladores y jueces (Tribunal Constitucional o Tribunal Supremo) nombrados directa o indirectamente por los propios partidos políticos sobre los que legislan o juzgan.

  1. COROLARIO

A lo largo de este documento hemos visto las diferentes fórmulas que los legisladores –es decir, los propios partidos – han utilizado para limitar y discriminar a las agrupaciones de electores en la disputa con los partidos al respecto del cumplimiento del derecho de sufragio pasivo. Grosso modo, las limitaciones y/o discriminaciones detectadas han sido:

  • La necesidad de un gran número de firmas de avalistas en las grandes ciudades y en algunos procesos electorales.
  • La carencia de una normativa específica –y no estrictamente electoral –.
  • Los frenos para poder llegar a las diputaciones provinciales.
  • La imposibilidad de acceder a determinadas subvenciones.
  • Los bizarros límites de gasto electoral.
  • La negación de espacios públicos de publicidad electoral en los medios de comunicación públicos.
  • La falta de personalidad jurídica, los vacíos y las contradicciones legales.
  • La ausencia de un registro público de agrupaciones de electores.
  • La prohibición de agruparse o federarse.
  • La independencia de los concejales respecto de sus agrupaciones de electores y, por tanto,  la interdicción de la expulsión de los concejales de sus grupos municipales en las agrupaciones de electores.

 

Es muy probable que este listado sea el factor principal que explique por qué las agrupaciones de electores son una fórmula tan minoritaria en un contexto socio-cultural donde los partidos políticos son constantemente denostados por su falta de democracia interna y por su excesivo autoritarismo.

 

El sistema político español requiere de una reforma urgente; no sólo en materia electoral sino, sobre todo, en el ámbito de la legislación del funcionamiento y de la tipología de las formaciones políticas. La democracia, una democracia que tenga respeto por su propia denominación, exige acabar con los privilegios y el monopolio que representan los partidos políticos. Y de la misma forma, las agrupaciones de electores necesitan un cambio radical de estatus y adquirir estabilidad jurídica y fáctica –algo de lo que carece en este momento –.

 

De hecho, las agrupaciones de electores deberían ser por derecho propio unos vehículos mucho más adecuados que los partidos para transitar por los preceptos constitucionales contenidos en el artículo 23.1CE. Dicho artículo expresa en su apartado 1: “Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal”.

 

 

 

Autor: Roberto Mazorra (Santander Sí Puede)

        Día del Señor de 22 de julio de 2018

 

 

[1] Municipal en las elecciones municipales, provincial en las elecciones generales, autonómica en las elecciones autonómicas (o de la circunscripción correspondiente) y estatal en las elecciones europeas.

[2] “Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”.

[3] “Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes”.

[4] Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y otras medidas para el desarrollo del Gobierno Local, en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial y en materia de aguas.

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Militante de Santander Sí Puede Activista y Asesor de la plataforma Stop-Desahucios

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